IBS Mednarodna poslovna šola Ljubljana
Vabimo vse, ki bi želeli prispevati v IBS poročevalec, da se nam oglasijo s prispevki na info@ibs.si.
2015 > Letnik 5, št. 4
DR. MARJETA HORJAK: IMPLEMENTACIJA ZAHTEV ELEKTRONSKE HRAMBE DOKUMENTOV – PRIZADEVANJA IN IZKUŠNJE DRŽAV |
![]() |
![]() |
Povzetek Namen tega prispevka je proučiti prizadevanja in izkušnje organizacij pri implementaciji elektronske hrambe dokumentov glede na zahteve predpisov. Metodologija pristopa: v prispevku je predstavljen pristop študija primerov organizacij, ki je omejen na proučevanje javnopravnih in zasebnih organizacij iz Slovenije in držav Evropske unije. Ugotovitve: Ta članek predstavlja empirične ugotovitve, katere so tiste ovire in spodbude, ki pomembno vplivajo na implementacijo elektronske hrambe dokumentov. Doprinos raziskave: prispevek predstavlja pregled osnovnih predstav o vplivu predpisov in pogledov organizacij iz Slovenije in EU na implementacijo elektronske hrambe dokumentov, katerega glavni namen je spodbujanje uvajanja elektronske hrambe dokumentov v organizacijah. Ključne besede: elektronska hramba dokumentov, izkušnje organizacij, vpliv predpisov. REQUIREMENTS FOR PRESERVATION ELECTRONIC DOCUMENTS – EFFORTS AND EXPERIENCES OF COUNTRIES Summary The aim of this paper is to analyse the efforts and experiences of the organizations with regard to electronic preservation of the documents based on regulation's complexity. Methodology: this paper presents an empirical case study approach, focused on public and private organizations in Slovenia and countries in European Union. Conclusion: this article presents empirical findings what are the main barriers and incentives that have a significant impact on the implementation of electronic preservation of the documents. Contribution of research: the paper presents the empirical findings about impact of regulations to implementing preservation of the electronic documents in organizations in Slovenia and European Union. The main purpose of the contribution is to promote the implementing preservation of the electronic documents in organizations. 1. UVOD Razvoj informacijske tehnologije je bistveno spremenil način dela in komunikacijo v poslovnih procesih, znotraj katerih mnogo dokumentov izvorno nastane v elektronski obliki, zato organizacije postajajo vedno bolj odvisne od elektronske hrambe. Za sodobno poslovanje so elektronski dokumenti ključnega pomena, saj olajšajo komunikacijo, omogočajo učinkovito izmenjavo informacij in zmanjšujejo stroške poslovanja (Pauline Sinclair, Bernstein, 2010, str. 2). Elektronska hramba je relativno mlada in inovativna veda (Elford et al., 2012, str. 1), zato po Halas, Pukl & Blažič (2008, str. 38–I, I–39) narekuje potrebo po poznavanju, načrtovanju, izvajanju in spremljanju vseh aktivnosti dolgoročne elektronske hrambe dokumentov (Halas, Pukl & Blažič, 2008, str. 38–I, I–39). Spremembe pri zagotavljanju digitalnega okolja, usklajenega s predpisi, ki urejajo hrambo elektronskih dokumentov, imajo globok učinek na organizacije, ki se soočajo z izzivi hrambe dokumentov, kjer se celotna praksa odločanja prenaša v nov, digitalni svet. Mnogo malih[1] in srednje velikih organizacij še vedno posluje predvsem na lokalnih trgih na tradicionalen način, to je brez uporabe elektronskega poslovanja. Z uporabo slednjega pa bi imele večje možnosti za poenostavitev poslovnih procesov, zmanjšanje stroškov poslovanja, povečanje produktivnosti in enakopravnega sodelovanja na nacionalnem, evropskem in globalnem trgu (Nessi Slovenia, 2007, str. 7). V letu 2011 je le 32 % malih organizacij in 34 % srednje velikih organizacij[2] pošiljajo elektronske račune (RIS, SURS, 2012). [1] z 10 ali več zaposlenimi, [2] med 50 -249 zaposlenih. Na zmanjšanje stroškov poslovanja in povečanje produktivnosti vplivajo tudi preprosti in kakovostno oblikovani predpisi, katerih cilj je zmanjšati administrativne ovire in stroške poslovanja. To narekuje Splošno poročilo o dejavnostih Evropske unije (Evropska komisija, 2008, str. 19–22), kot na primer vzpostavitev, izvajanje in vzdrževanje notranjih pravil in s predpisi usklajene elektronske hrambe. Na poslovanje malih in srednje velikih organizacij pa takšna administrativna pravila lahko nesorazmerno vplivajo zaradi običajno omejenih virov in sredstev za vzpostavitev, izvajanje in vzdrževanje elektronske hrambe, ki izhajajo iz takšnih pravil. Čeprav je hramba gradiva v elektronski obliki v zadnjih letih predmet obsežnih raziskav, še vedno ni dosegla zrelostnega nivoja vpeljave in je težko dostopna za male in srednje velike organizacije, ki se soočajo s številnimi ovirami in hranijo dokumentarno gradivo na neustrezen način (Halas, Porekar, Klobučar & Blažič, 2008, str. 793). Elektronska hramba dokumentov predstavlja izziv za gospodarstvo z vidika stroškov, začetnih in tekočih, ter koristi, ki jih prinaša poslovanju organizacije (Atos Scientific Community, 2014, str. 6). Je edinstveni izziv za raziskovalce, ki pripomore k ohranitvi elektronskih informacij (Jerman-Blažič, 2004, str. 932). Po raziskavi Dečmana (2007b, str. IV 14) v zasebnem sektorju je za dolgoročno elektronsko hrambo zelo pomembno dobro urejeno upravljanje z elektronskimi dokumenti. Dečman (2007a, str. 115–116) meni, da je v javni organizaciji, kot je slovenska uprava, poleg sprejetih predpisov in na tej osnovi sprejetih notranjih pravil potrebno zagotoviti tudi tehnologijo, ki bo zagotavljala avtentičnost in nespremenljivost hranjenih dokumentov. Stanje kaže, da so mnogi organi slovenske uprave na dobri poti k vzpostavitvi pravno veljavne dolgoročne elektronske hrambe, drugi pa se bodo morali še precej potruditi, tako na področju upravljanja z elektronskimi dokumenti kot na področju hrambe le-teh. Raziskava stanja v slovenskem javnem sektorju kaže, da je elektronska hramba na začetku razvoja (Dečman, 2008, str. 8). Na podlagi podatkov Ministrstva za kulturo, Arhiv RS, 2011, stanje potrjenih notranjih pravil v letu 2011 kaže, da sta 2 od 2.846 javnih organizaciji in 14 zasebnih organizacij, potrdile notranja pravila pri Arhivu Republike Slovenije (Horjak, Kovačič, 2012, str. 46-47). V letu 2015 (stanje Ministrstva za kulturo, Arhiv RS, do 2.8.2015) imajo 3 osebe javnega prava potrjena notranja pravila, navkljub spremembam predpisov (ZVDAGA-A, Ur. list RS, št. 51/2014). Rezultati sekundarnih virov kažejo, da se javnopravne osebe v Sloveniji še vedno ne odločajo za uvedbo s predpisi usklajene elektronske hrambe in z njo povezane predpisane presoje notranjih pravil pri Arhivu RS, čeprav je leta 2014 stopil v veljavo spremenjen zakon iz leta 2006 in elektronska hramba prinaša doprinos k učinkovitosti in racionalizaciji poslovanja. Tako na primer večina osnovnih in srednjih šol še vedno nima lastnih notranjih pravil (Hajtnik et al., 2015) in vzpostavljene s predpisi usklajene elektronske hrambe dokumentov. Med glavne motive in razloge za hrambo gradiva v elektronski obliki uvrščamo željo po učinkovitem upravljanju dokumentov in optimizaciji poslovanja, pomanjkanje prostora za hrambo dokumentov v papirni obliki (Halas et al., 2008, str. 38–I, I–39), hitrost in učinkovitosti poslovanja (EndEx, 2015), iskanju in posredovanju dokumentov (EndEx, 2015), dostopnosti različnim odjemalcem tudi z oddaljene lokacije (Lavrič, 2009, 2. UREDITEV ELEKTRONSKE HRAMBE V SLOVENIJI Slovenija je z zakonom ZVDAGA (Ur. l. RS, št. 30/2006) prvič uredila varstvo dokumentarnega in arhivskega gradiva tako, da upošteva nove tehnologije in načine poslovanja v informacijski družbi ter hkrati ohranila ali še izboljšala dosedanjo ureditev varstva arhivskega gradiva in delovanje arhivske službe (zlasti glede elektronskega državnega arhiva) v skladu s priporočili MoReq (Žumer, 2008, str. 75). Država je predpise na področju elektronske hrambe spremenila v letu 2014 z ZVDAGA-A (Ur. list RS, št. 51/2014). Obstoječa pravna ureditev zavezuje javne organizacije[3] , ki bodo zajemale ali hranile dokumente v digitalni obliki, da morajo slediti fazam procesa organizacije zajema in hrambe: pripravi na zajem in hrambo, pripravi in sprejemu notranjih pravil za zajem in hrambo gradiva v digitalni obliki, spremljanju izvajanja notranjih pravil in ukrepanja ob odstopanjih v skladu z notranjimi pravili (notranji nadzor), ter spremembam in dopolnitvah notranjih pravil. 5. člen ZVDAGA-A (Ur. list RS, št. 51/2014) določa, da mora javna organizacija, ki bo zajemala ali hranila gradiva v digitalni obliki, sprejeti notranja pravila v skladu s tem zakonom, na njegovi podlagi izdanimi podzakonskimi predpisi in pravilnikom o enotnih tehnoloških zahtevah ter pravili stroke (kot na primer arhivska stroka, informacijska varnost). Z UVDAGA (Ur. l. RS, št. 86/2006) Slovenija področje elektronske hrambe ureja zlasti z naslednjimi določbami: členom 3, ki določa, da mora vsaka organizacija, ki zajema ali hrani dokumentarno gradivo v elektronski obliki slediti fazam priprave oziroma organizacije zajema in hrambe, členom 4, ki določa, da se na podlagi ugotovitev predhodne raziskave opravi analiza poslovnih aktivnosti in členom 5, ki določa, da morajo notranja pravila vsebovati najmanj določbe o notranji organizaciji, upravljanju dokumentarnega gradiva, infrastrukturi, periodičnem spremljanju in dopolnjevanju notranjih pravil, osebju in informacijskem sistemu, ki ga organizacija uporablja za elektronsko hrambo. Državni arhiv, to je Arhiv Republike Slovenije z ETZ 2.1 (Ministrstvo za kulturo RS, Arhiv Republike Slovenije, 2013) operacionalizira ZVDAGA in UVDAGA in v skladu s predpisi, mednarodnimi standardi[4] in priporočilom MoReq ter zahtevami informacijske in arhivske stroke določa postopke in opravila, povezana z elektronsko hrambo (Žumer, 2008, str. 334) za organizacije. Po Hajtnik (2008, str. 34) je bistvo ETZ-jev je predvsem v poenotenju praks in tehnoloških postopkov za upravljanje dokumentarnega in arhivskega gradiva in njegovo hrambo v elektronski obliki . ZVDAGA-A (Ur. l. RS, št. 51/2014) priznavanje pravne veljavnosti elektronsko hranjenih dokumentov v skladu z 31. členom veže na obstoj in izvajanje potrjenih notranjih pravil. V 32. členu določa enakost izvirnemu gradivu na podlagi zakona, tako, da se vsaka enota varno hranjenega gradiva v digitalni obliki šteje za enako posamezni enoti izvirnega gradiva (kadar oseba nima notranjih pravil), če izpolnjuje pogoje varne hrambe v enaki meri kot enota izvirnega gradiva. To velja tudi v primeru, če ima organizacija potrjena notranja pravila, vendar v konkretnem primeru ni postopka elektronske hrambe izvajala skladno z potrjenimi notranjimi pravili. v 93. ZVDAGA-A (Ur.l. RS, št. 51/2014) v 93.a členu določa, da se z globo od 2.000 do 5.000 eurov kaznuje za prekršek javnopravna oseba, ki bo zajemala ali hranila gradivo v digitalni obliki, če ne sprejme notranjih pravil ali če pri zajemu in hrambi dokumentarnega ali arhivskega gradiva ne ravna v skladu s svojimi notranjimi pravili oziroma ne izpolnjuje predpisanih enotnih tehnoloških zahtev.
[3]Javnopravne osebe« so za potrebe tega zakona državni organi, samoupravne lokalne skupnosti ter pravne osebe javnega prava in zasebnega prava ter fizične osebe, ki so nosilci javnih pooblastil ali izvajalci javnih služb (Ur. list RS, št. 51/2014). Razvoj in vzdrževanje postopkov hrambe sta povezana z izpolnjevanjem zahtev predpisov. Zahteve predpisov o elektronski hrambi dokumentov in njihova kakovost se med državami članicami EU razlikujejo, saj EU sprejme predpise le za tista področja, ki zaradi različne urejenosti v posameznih državah članicah povzročajo motnje pri prostem pretoku blaga, oseb ter storitev in kapitala (Ur. l. Evropske unije C 83/47, 2010). Zahteve predpisov v posameznih državah članicah EU so lahko kompleksne in vplivajo na odločanje za uvedbo s predpisi usklajene elektronske hrambe. Na stroške elektronske hrambe dokumentov lahko pomembno vpliva kakovost predpisov, ki izhaja iz zahtev, kot so preprostost, kompleksnost, nujnost in sorazmernost (Kovačič, Horjak, 2011, str. 43). Zato je vpliv vedno večjega števila predpisov, ki je v zadnjem času prisoten v proizvodnji in storitveni dejavnosti lahko problem pri uvedbi elektronske hrambe (Kaur, 2009, str. 21). 3. MOTIVI IN OVIRE ZA IMPLEMENTACIJO Z vidika proučevanja implementacije elektronske hrambe nas zanima, katere organizacije javnega in zasebnega sektorja (majhne, srednje, velike) bodo vlagale v vzpostavitev s predpisi usklajene elektronske hrambe in katere so ovire in spodbude, ki pomembno vplivajo na implementacijo elektronske hrambe dokumentov. Slika 1 kaže strukturo intervjuvancev glede na način hrambe. V vzorec študije primerov je vključenih šestindvajset organizacij in skupno enaintrideset intervjuvancev, od tega enaindvajset iz Sloveniji in deset iz EU[5] (ustvarjalci dokumentov in ponudniki). Raziskava je pokazala, da hrani dokumente pretežno v papirni obliki 62 % (trinajst) slovenskih intervjuvancev, od katerih je 38 % javnih (pet) in 62 % zasebnih organizacij (osem). V obravnavanih državah EU samo ena organizacija hrani dokumente samo v papirni obliki, intervjuvanec je prihajal iz zasebne organizacije. Na slovenskem trgu je slaba tretjina (29 %) intervjuvancev, ki hranijo dokumente deloma v elektronski in deloma v papirni obliki (od tega 83 % iz zasebnih organizacij in 17 % iz javnih), medtem ko v EU 40 % hrani dokumente deloma v papirni in deloma v elektronski obliki.
[5] Belgija in Italija. Slika 1: Struktura intervjuvancev glede na način hrambe Legenda: e-oblika elektronska oblika, MF oblika mikrofilmska oblika. V tabeli 1 so prikazani rezultati analize in identificirane specifične zahteve slovenskih predpisov ZVDAGA, UVDGA in ETZ s področja hrambe v elektronski obliki. V tem delu raziskave smo organizacijam iz EU specifične zahteve slovenskih predpisov predstavili na intervjujih in jih vprašali, katere izmed naštetih zahtev veljajo v njihovi državi. Analiza odgovorov intervjuvancev iz Slovenije pokaže, da kot specifične prepoznajo številne zahteve: Analiza podatkov iz študij primerov v izbranih državah EU kaže: da 80 % intervjuvancev meni, da pogoji za vzpostavitev in vzdrževanje elektronske hrambe, ki veljajo v Sloveniji, ne veljajo v državi intervjuvanca; Tabela 1: Zahteve slovenskih predpisov s področja hrambe
Intervjuvanci iz Slovenije ocenjujejo, da se vrednost investicij v elektronsko hrambo, ki je usklajena s slovenskimi predpisi (vključno s specifičnimi zahtevami) v primerjavi z investicijami v drugih državah EU poveča (kot osnovo za raziskavo določili v višini 221.610 EUR), in sicer: 52 % intervjuvancev ocenjuje za več kot 40 % povečanje, Eden od intervjuvancev iz Slovenije je poudaril, da je pri izračunu investicij potrebno upoštevati tudi delež (%) investicij iz naslova spreminjanja kulture zaposlenih, ki je težje merljiva. Intervjuvanci iz EU so ravno tako ocenili vrednost investicij v vzpostavitev, izvajanje in vzdrževanje elektronske hrambe z upoštevanjem specifičnih zahtev slovenskih predpisov. Ocenjujejo, da so investicije v Sloveniji v primerjavi z državo, iz katere prihajajo, za: 20 – 40 % večje (50 % intervjuvancev), Rezultati kažejo, da so v Sloveniji v primerjavi z ostalimi EU državami, ki ostajajo na ravni dobrih praks in priporočil, potrebne večje investicije v vzpostavitev, izvajanje in vzdrževanje elektronske hrambe, če jo organizacije uvedejo v skladu s slovenskimi predpisi, vključno z vsemi specifičnimi zahtevami, ki jih ti prinašajo. Tabela 2: : Investicije v elektronsko hrambo Legenda: V - velika organizacija, SV - srednje velika organizacija, M - mala organizacija. Z analizo odgovorov, predstavljenih v tabeli 3, predstavljamo ovire, zaradi katerih s predpisi usklajena elektronska hramba po mnenju intervjuvancev v Sloveniji ni zaživela, so naslednji: največjo oviro pri vzpostavitvi s predpisi usklajene elektronske hrambe za 71 % intervjuvancev predstavljajo finančne investicije v elektronsko hrambo, usklajeno s predpisi; Intervjuvanci iz držav EU so identificirani ovire, zaradi katerih po njihovem mnenju s predpisi usklajena elektronska hramba v Sloveniji ni zaživela, in sicer: 70 % intervjuvancev meni, da je ovira v jasnih, vendar kompleksnih, s predpisi determiniranih pogojih izdelave notranjih pravil, ravno tako 70 % intervjuvancev meni, da so ovire finančne investicije v s predpisi usklajeno elektronsko hrambo; Tabela 3: Ovire pri vpeljavi elektronske hrambe
Odgovori v zvezi z dejavniki, ki so/bodo organizacije spodbudili k uvedbi s predpisi usklajene elektronske hrambe, so podrobno prikazani v tabeli 16, analiza odgovorov intervjuvancev iz Slovenije pa kaže, da: 57 % intervjuvancev identificira spodbude v finančno-razvojnih spodbudah države, zlasti intervjuvanci iz majhnih in srednje velikih organizacij (75 %);
[6] Standard ISO 9001 je mednarodno priznan standard za vodenje kakovosti organizacij (Isoqar, 2011).
50 % intervjuvancev meni, da je potrebna spodbuda odstranitev administrativnih ovir in odstranitev zahteve za uvedbo akreditirane oziroma po akreditaciji strojne in programske opreme in objava sodne prakse; Tabela 4: Spodbude elektronske hrambe
V organizacijah EU menijo, da mora biti regulativa enostavna, negativno izpostavljajo smotrnost predpisov za organizacijo, zlasti ko predpisi determinirajo tehnični in tehnološki pogoji za zajem in elektronsko hrambo. Po drugi strani pa organizacije v Sloveniji zaznavajo, da v predpisih pomembni tehnično-tehnološki pogoji niso predpisani, kot na primer za časovno žigosanje avdio–video zapisov (vodni žig). Prav tako ni predpisan postopek za zagotavljanje pravnoformalne veljavnosti elektronskih dokumentov po ZVDAGA, ki jih organizacija ima, vendar niso bili zajeti (izvorno ali s pretvorbo) skladno z ZVDAGA, ker so bili na primer zajeti pred sprejetjem ZVDAGA. Intervjuvanci poudarjajo, da je pri pripravi predpisov potrebno upoštevati kakovost predpisov z vidika enostavnosti. 4. ZAKLJUČEK Na osnovi rezultatov študija primerov organizacij, javnih in zasebnih, iz Slovenije in EU, večina, 97 % (trideset od enaintrideset intervjuvancev), ocenjuje predpise za vzpostavitev in vzdrževanje s predpisi usklajene elektronske hrambe kot zelo kompleksne ali kompleksne. Vzpostavitev, izvajanje in vzdrževanje notranjih pravil in elektronske hrambe dokumentov v Sloveniji zahteva večje investicije v primerjavi z ostalimi evropskimi državami, ki ostajajo na ravni dobrih praks in priporočil. (podlaga za primerjavo v študiji primerov je investicija v informacijsko tehnologijo, ki smo jo kot osnovo za raziskavo določili v višini 221.610 EUR). V Sloveniji so v primerjavi z ostalimi EU državami, ki ostajajo na ravni dobrih praks in priporočil, potrebne večje investicije v vzpostavitev, izvajanje in vzdrževanje elektronske hrambe, če jo organizacije uvedejo v skladu s slovenskimi predpisi, vključno z vsemi specifičnimi zahtevami, ki jih ti prinašajo. Analiza študije primerov s signifikantnimi rezultati kaže vpliv predpisov na razvoj in vzpostavitev s predpisi usklajene elektronske hrambe, in sicer izstopajo ovire zaradi finančnih investicij, pomanjkanja znanja in človeških virov ter pomanjkanja ustreznih akreditiranih strojnih in programskih rešitev. Kar 43 % intervjuvancev iz Slovenije in 50 % intervjuvancev iz držav EU, bi k uvedbi s predpisi usklajene elektronske hrambe spodbudila objava sodne prakse. Spodbudno bi na uvedbo s predpisi usklajene elektronske hrambe v organizacijah gotovo vplivali podatki iz javnopravnih evidenc o trendu rasti vzpostavitve s predpisi usklajene elektronske hrambe v organizacijah, in z zgledi zagotovili dobro prakso javnim in zasebnim organizacijam. Vsekakor je utemeljeno nadaljnje raziskovanje spodbud in ovir organizacij, javnih in zasebnih, pri uvedbi elektronske hrambe dokumentov, še posebej z vidika proučevanja vpliva leta 2014 spremenjenega zakona ZVDAGA-A (Ur. list RS, 1 št.51/2014). LITERATURA IN VIRI 1. Atos Scientific Community. 2014. Digital Preservation in the Age of Cloud and Big Data. Najdeno 1. januarja 2016 na https://atos.net/content/dam/global/ascent-whitepapers/ascent-whitepaper-digital-preservation-in-the-age-of-cloud-and-big-data.pdf. |